Artículos
Recibido: 30-08-2020
Aprobado: 16-12-2020
Diana María Angulo Cardona
María Isabel Cadrazco Saavedra
Alexander Pinzón Flórez
A lo largo de 210 años de vida republicana, el Estado colombiano ha perdido y cedido parte del territorio nacional con relación al tamaño del Virreinato de la Nueva Granada. De 1.572.248 km2 de territorio que pertenecieron al Virreinato, tan sólo 1.147.748 km2 corresponden al actual territorio nacional. Es decir, el país ha perdido unos 504.500 km2 o 579.500 km2 si se suma el territorio perdido a causa del litigio marítimo con Nicaragua5 . Ante la falta de políticas públicas de Estado que respondieran con efectividad y eficacia a la defensa de los intereses nacionales en el territorio insular colombiano, el fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya de 2012 frente a la demanda interpuesta por Nicaragua contra Colombia en reclamo de soberanía sobre el Archipiélago, sumó 75.000 km2 más a la pérdida territorial histórica que ha sufrido el país. El presente artículo analiza los retos de la política de fronteras de Colombia después de la Constitución de 1991, el contexto social y político en que los últimos dos Gobiernos Nacionales han implementado dichas políticas en la Isla y la incidencia que el fallo de la CIJ tuvo en la redefinición no sólo de la frontera marítima colombo-nicaragüense, sino también de toda la política de fronteras de Colombia.
Throughout 210 years of republican life, the Colombian State has lost and ceded part of the national territory in relation to the size of the Viceroyalty of New Granada. Of 1,572,248 km2 of territory that belonged to the Viceroyalty, only 1,147,748 km2 correspond to the current national territory. In other words, the country has lost about 504,500 km2 or 579,500 km2 if the territory lost due to the maritime litigation with Nicaragua is added. Given the lack of public State policies that responded effectively and efficiently to the defense of national interests in the Colombian island territory, the 2012 ruling of the International Court of Justice in The Hague against the lawsuit filed by Nicaragua against Colombia in claim of sovereignty over the Archipelago, added 75,000 km2 more to the historical territorial loss that the country has suffered. This article analyzes the challenges of Colombia's border policy after the 1991 Constitution, the social and political context in which the last two national governments have implemented these policies on the Island, and the impact that the ICJ ruling had on the redefinition not only of the Colombian-Nicaraguan maritime border, but also of the entire border policy of Colombia.
Ao longo de 210 anos de vida republicana, o Estado colombiano perdeu e cedeu parte do território nacional em relação ao tamanho do Vice-Reino de Nova Granada. Dos 1.572.248 km2 de território que pertenciam ao Vice-Reino, apenas 1.147.748 km2 correspondem ao atual território nacional. Ou seja, o país perdeu cerca de 504.500 km2 ou 579.500 km2 se somarmos o território perdido devido ao contencioso marítimo com a Nicarágua. Dada a inexistência de políticas públicas de Estado que respondam de maneira efetiva e eficiente à defesa dos interesses nacionais no território insular colombiano, a decisão de 2012 da Corte Internacional de Justiça de Haia contra a ação movida pela Nicarágua contra a Colômbia em reivindicação de soberania sobre o Arquipélago, acrescentou 75.000 km2 a mais à perda territorial histórica que o país sofreu. Este artigo analisa os desafios da política de fronteira da Colômbia após a Constituição de 1991, o contexto social e político em que os dois últimos governos nacionais implementaram essas políticas na Ilha e o impacto que a decisão da CIJ teve sobre a redefinição não só da fronteira marítima colombiano-nicaraguense, mas também de toda a política de fronteira da Colômbia.
Tout au long de ses 210 ans de vie républicaine, l'État colombien a perdu et cédé une partie du territoire national par rapport à la taille de la vice-royauté de Nouvelle-Grenade. Sur les 1 572 248 km2 de territoire qui appartenaient à la vice-royauté, seuls 1 147 748 km2 correspondent au territoire national actuel. En d'autres termes, le pays a perdu quelque 504 500 km2 ou 579 500 km2 si l'on ajoute le territoire perdu en raison du différend maritime avec le Nicaragua. En l'absence de politiques publiques de l'État qui répondent de manière efficace et efficiente à la défense des intérêts nationaux dans le territoire insulaire colombien, l'arrêt de la Cour internationale de justice de La Haye en 2012 contre la plainte déposée par le Nicaragua contre la Colombie revendiquant la souveraineté sur l'archipel, a ajouté 75 000 km2 supplémentaires à la perte territoriale historique que le pays a subie. Cet article analyse les défis de la politique frontalière de la Colombie après la Constitution de 1991, le contexte social et politique dans lequel les deux derniers gouvernements nationaux ont mis en œuvre ces politiques sur l'île et l'impact que l'arrêt de la CIJ a eu sur la redéfinition non seulement de la frontière maritime entre la Colombie et le Nicaragua, mais aussi de toute la politique frontalière de la Colombie.
La política exterior se entiende como aquella rama de la política de los Estados que se encarga de establecer la acción que estos despliegan ante los demás actores del Sistema Internacional. Esta no debe ir alejada de la política interna, pues como decisión de tipo estatal, tiene que responder a los intereses nacionales. A lo largo de su corta historia como Estado-Nación, Colombia ha experimentado varias transformaciones a nivel territorial, perdiendo gran parte de su territorio a favor de diversos países como es el caso de la cesión de unos 350.000 km2 que hoy son parte de los territorios de Brasil y Perú.
Sin embargo, son dos los momentos más importantes en ese proceso de redefinición del territorio colombiano. Un primer gran momento fue la separación de Panamá el 3 de noviembre de 1903, lo cual representó una pérdida territorial de alrededor de 74.500 km2, trayendo a su vez una reconfiguración de la identidad nacional que se había consolidado hasta ese momento. Un segundo momento, aún más determinante que el anterior, en esa redefinición territorial, sería la pérdida de 75 mil kilómetros cuadrados de mar como consecuencia del fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya del 19 de noviembre de 2012 a favor de Nicaragua, pues obligó al Estado colombiano a repensar su política de fronteras, no a la luz de dinámicas de cooperación, sino mediante la coerción de un fallo judicial de obligatorio cumplimiento.
Tradicionalmente la política exterior del Estado colombiano se ha caracterizado por ser de tipo gubernamental y no estatal. Cada cuatro años con la llegada a la Casa de Nariño de un nuevo gobernante, las prioridades, en materia de política internacional, cambian. El único aspecto que quizá no ha perdido su vigencia y se mantiene pese al cambio de intereses relacionados con la política exterior, es el centralismo del Estado a la hora de tomar decisiones eficientes de política pública en torno a las fronteras. Históricamente, la carencia de decisiones efectivas de carácter estatal y no de gobiernos de turno ha causado una sensación de abandono entre los habitantes de las regiones fronterizas del país, lo que se ha traducido en problemas sociales en el caso de la frontera colombo-venezolana o en sentimientos independentistas como en el caso de la frontera colombo-nicaragüense.
El presente artículo tiene por objetivo analizar los retos de la política de fronteras de Colombia respecto del fallo de la Corte Internacional de Justicia de la Haya producto del diferendo entre el país y Nicaragua. Para esto se hace un análisis interpretativo de la política de fronteras del país a partir de la década de los 90. Para cumplir el objetivo, en primer lugar, se hace un recorrido por la política de fronteras colombiana a partir de la Constitución de 1991. Posteriormente, se identifica el contexto social y político a partir de las acciones de política pública que los Gobiernos de Juan Manuel Santos e Iván Duque han tomado en torno a la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. De igual manera, se analiza la incidencia que el Fallo de Fondo de la Corte Internacional de Justicia tuvo sobre la formulación de la política fronteriza nacional para concluir en una propuesta holística sobre los principales retos que el Estado colombiano enfrenta en términos de política pública de fronteras, es decir una política exterior de fronteras interméstica que responda a los intereses nacionales e internacionales.
Para responder a los interrogantes planteados se utiliza un enfoque metodológico cualitativo basado en la revisión de fuentes bibliográficas que permitieron analizar, en un primer momento, la política de fronteras de Colombia a partir de 1991 con la nueva Constitución colombiana. En segundo lugar, la metodología utilizada permitió, por un lado, identificar las diferentes acciones de política pública que los últimos dos gobiernos de Colombia han desplegado en San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, por otro lado, establecer el impacto que el fallo de 2012 de la Corte Internacional de Justicia de La Haya ha tenido en la definición de una política de fronteras en Colombia. Las limitaciones del presente estudio radican, sin embargo, en la poca información de tipo estatal que hay respecto de las acciones de Política de fronteras aplicada en Colombia respecto de la República de Nicaragua, lo que abre la puerta para futuros estudios analizando la incidencia del mismo fallo, pero desde el lado nicaragüense
Tras el proceso de descolonización que tuvo Colombia a comienzos del siglo XIX, especialmente entre 1810 y el comienzo del período de Independencia y 1819 y el proceso de cierre de esta, una de las herencias más importantes al haber sido colonia española fue, justamente, el ordenamiento territorial (Borda, 2019). El principio del Uti possidetis iuris fue pieza clave para la consolidación del proceso de formación del recién creado EstadoNación, no sólo para el territorio colombiano, sino también para las demás colonias del imperio español. Sin embargo, este mismo principio, junto con el complejo manejo geográfico y la “imprecisión de los mapas y la vastedad de las zonas limítrofes deshabitadas ocasionaron multitud de conflictos, a los cuales no ha sido ajeno nuestro país” (Ceballos y Sanín, 2013, p. 24). Y en la lucha por la consecución de una nueva identidad que brindara autonomía y características esenciales a la nueva Nación (pueblo, territorio y gobierno), tanto Colombia y países como Venezuela, Brasil y Perú no tardarían en sumarse a la carrera por la delimitación territorial y todo lo que esto connotaba, incluidos conflictos entre las partes.
Ante tales imprecisiones y las actuales debilidades que implica el no tener una política de Estado robusta y bien fundamentada, según los autores mencionados anteriormente, desde lo heredado del Virreinato de la Nueva Granada (1.572.248 km2) y el actual territorio nacional (1.147.748 km2) Colombia ha ido perdiendo y cediendo territorio, alrededor de unos 484.500 km2 y 504.500 km2 (Ceballos y Sanín, 2013, p. 31).
Ahora bien, la reflexión en el presente artículo, y de acuerdo con este breve repaso de las desavenencias que ha vivido el país históricamente con una actitud pasiva y resignada frente a una política fronteriza que responda y fortalezca los intereses nacionales, gira en torno a la necesidad de reconocer los fundamentos de una política de fronteras más robusta y que se sobreponga en el espacio y en el tiempo. Para tal efecto, se hace indispensable hacer un breve recuento de las principales y más recientes disposiciones de política pública en materia de fronteras.
Hasta 1991, en términos de legislación, con la Ley 10 de 1983, el Estado le confería al Ejecutivo los lineamientos para el manejo de la política de fronteras. Es decir, se sentarían las bases para que en la Constitución de 1991 se ratificara el manejo de la política fronteriza del Estado en manos del Ejecutivo. Asimismo, la ley facilitó el reconocimiento de las unidades territoriales que conforman las fronteras como regiones geopolíticamente estratégicas que estaban sujetas al desarrollo económico, político y social.
Uno de los avances fundamentales en la definición de nuevas legislaciones para las fronteras ha sido la misma Constitución de 1991. De acuerdo con la Constitución, es competencia del Ejecutivo dirigir las relaciones internacionales y formular la seguridad en términos de política exterior de la República. Por mandato constitucional, desde el Artículo 9, las Relaciones Exteriores del Estado colombiano se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia. Uno de los principales objetivos de esta se orienta hacia la integración latinoamericana y del Caribe. En la Constitución Política de Colombia se estipula que el Estado “cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas” (1991). La Carta Magna, en su ánimo por fortalecer una política de Estado en sus fronteras, definió no sólo límites territoriales, sino que también fue más allá y abordó aquellas fronteras espaciales. Es decir, la órbita geoestacionaria y el espectro electromagnético.
En su artículo 337 la Constitución dejó sentadas las bases para la creación de una legislación especial para las regiones que conforman las zonas fronterizas. Además, desde el nuevo marco constitucional de 1991 se estableció que los diferentes entes territoriales podían articular programas de cooperación e integración a nivel regional y fronterizo. Lo anterior se dio con el fin de salvaguardar intereses en común y más allá de las mismas fronteras.
En 1995 se expidió la Ley 191, la cual se ha convertido en una de las iniciativas más robustas y claves en Colombia en materia fronteriza. Su objetivo fue establecer un régimen especial para las zonas de frontera con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural, tanto con las otras partes del país como de los países vecinos.
A partir de la Ley 191 de 1995 y hasta el año 2004 se dispusieron algunas medidas en términos de política fronteriza que permitieron la creación de las llamadas Zonas de Integración Fronteriza, una con Ecuador y otra con Perú. El alcance de estas medidas también permitió tomar en cuenta aspectos como la regulación de la calidad de combustible en las zonas fronterizas, la exención del pago de gravámenes arancelarios y la consecución de recursos para un Fondo Económico que modernizara las Zonas de Frontera, entre otros aspectos clave en dichos territorios.
Otras leyes sucedieron a la Ley de 1995. Tal es el caso de la Ley 677 de 2001 que apuntó a la normalización y creación de las famosas Zonas Económicas de Exportación en algunos municipios tales como Valledupar, Cúcuta o Buenaventura. La Ley 681 de 2001 creó el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y definió el papel que jugarían entidades estatales como ECOPETROL en la distribución de combustibles en departamentos y municipios en zonas de frontera. La Ley 843 de 2003 reconoció las condiciones necesarias para el aprovechamiento de áreas naturales ubicadas en zonas de frontera con el fin de garantizar la protección del territorio nacional poblado por comunidades indígenas.
Ahora bien, siendo la Ley 191 de 1995 la columna vertebral de la legislación colombiana en materia fronteriza, el Gobierno colombiano ha creado algunos documentos CONPES que recogen diferentes avances en la implementación de dicha ley. El documento CONPES 3155 de 2002 brindó los lineamientos jurídicos encaminados al desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo. El documento CONPES 3272 de 2004 establece los requisitos para que las entidades territoriales ubicadas en zonas de frontera accedan a los proyectos de infraestructura vial de la cual pueden ser beneficiarias.
En 1999, mediante el Decreto 1182, se le dio potestad al Ministerio de Relaciones Exteriores para la administración de las fronteras. Por tal razón, el Ministerio creó la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo y le concedió funciones para la formulación de la política de fronteras y programas y proyectos para promover el desarrollo de las zonas fronterizas. Desde este marco emergen: la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), los Comités Territoriales Fronterizos y las Comisiones de Vecindad e Integración Fronteriza.
En el año 2014 se expide el documento CONPES 3805, el cual ha sido uno de los avances más recientes en la consolidación y fortalecimiento de “la Política Pública de Prosperidad para las Fronteras destinada a generar unas fronteras más incluyentes, sostenibles y seguras; garantizando su desarrollo socioeconómico a través de la implementación de estrategias específicas y el aprovechamiento de sus potenciales endógenos” (CONPES 3805, 2014).
Las principales características de este documento se centran en fortalecer la institucionalidad del Gobierno Nacional y las entidades territoriales para la gestión del desarrollo, la integración fronteriza y la soberanía nacional, reducir las brechas socioeconómicas de los territorios fronterizos con relación al resto del país, promover condiciones que permitan el crecimiento sostenible de las regiones de frontera, integrar los territorios fronterizos entre sí, con la nación y países vecinos y fortalecer la identidad, cosmovisión y la organización social y política de los pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y rom.
Ahora bien, aunque han existido políticas públicas de frontera que abordan necesidades en lo relacionado con aspectos económicos, sociales y culturales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la poca efectividad de estas mismas en dicha región, hace entender que lo sucedido con el diferendo marítimo entre Nicaragua y Colombia se dio en tales circunstancias de desfavorabilidad para el Estado colombiano ante la ausencia de una política de Estado robusta sobre las fronteras. Como lo manifiestan Ceballos y Sanín (2013), una actitud de resignación ha llevado a que el actual territorio nacional pierda alrededor del 31% si se compara con lo que fue el territorio del Virreinato de la Nueva Granada.
El interés por estudiar y analizar las políticas públicas se debe a que el Estado responde a las demandas de la sociedad a través de estas, así como lo afirma Deubel (2003) “la aparición de un campo específico y el interés para analizar el objeto "políticas públicas" se debe al crecimiento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de la vida en nuestras sociedades, independientemente de sus niveles de desarrollo” (p. 115). Para este autor, las políticas públicas activan el accionar político del Estado.
Las políticas públicas, al ser instrumentos de intervención del Estado, tienen su propio ciclo de vida. En primer lugar, aparecen cuando logran ser incluidas en la agenda, es decir los problemas sentidos socialmente, quedan contemplados dentro de la agenda pública del Gobierno. Una vez se surte este primer paso, viene el ciclo de la formulación de la política pública, en la cual se determina el problema a solucionar, de tal manera que esto le permite al Gobierno fijar dentro de su plan de desarrollo: programas, proyectos y recursos que den respuesta a la problemática. Posteriormente, al hacerse ese reconocimiento se estructura la implementación, aquí se materializa la voluntad política del gobernante, la política pública se acciona, se vuelve un hecho político. Finalmente, la fase de la evaluación en la cual se perfecciona la política y también da lugar a la aparición de nuevos problemas que dejan como efecto nuevas políticas públicas.
A continuación, una breve descripción y diagnóstico de la Isla. Esta se encuentra ubicada al noroccidente de Colombia, en la región Caribe Insular. Cuenta con una población de más 79.000 habitantes de acuerdo al último censo realizado en Colombia (DANE, 2018), y de estos el 72% vive en la zona urbana de la Isla. El archipiélago ha venido experimentando varios periodos de crisis económica, social e institucional, los cuales se ven reflejados en los altos índices de pobreza multidimensional de la Isla que oscila en un 39.8%, mientras el promedio nacional se sitúa en un 27%.
Los distintos Gobiernos Nacionales han hecho esfuerzos de inversión con recursos financieros y técnicos. Sin embargo, este apoyo no ha generado una mayor capacidad de respuesta y de desarrollo a largo plazo. Entre las causas principales se destacan: problemas asociados a una crisis en el sector de la economía, la cual se encuentra concentrada en un sólo sector y con poca diversificación de mercados, un mínimo esfuerzo fiscal por parte del Departamento, una tasa de desempleo del 25% y una tasa de informalidad del 90%, una tasa de analfabetismo del 14,3%, una tasa de deserción escolar del 40% y un manejo inadecuado de los recursos públicos. Esta degradación económica ha traído como consecuencia la inconformidad de los grupos raizales y un alto grado de marginalidad de la comunidad en general.
De acuerdo a los documentos CONPES 3058 de 1999 y 3805 del 2014 y a los documentos institucionales Informe al Congreso 2008 del Gobierno del expresidente Álvaro Uribe y el Documento de trabajo de la Banca de Desarrollo Territorial –Findeter- de 2019, se hace un breve diagnóstico y mención de las principales políticas públicas que se han implementado y se implementarán en la Isla:
En cuanto al aspecto económico, la economía de la Isla se encuentra concentrada en el comercio. Como se afirma en el documento de Findeter:
En primer lugar, se identifica que San Andrés y Providencia cuentan con una producción muy concentrada, con fuertes bases en una economía terciaria. Lo anterior, se evidencia en la participación del sector de comercio, que abarca cerca del 60% del total de la producción del Departamento (2019 p. 15).
En el caso del turismo, se presenta una deficiente infraestructura hotelera y de transporte, así mismo un rezago en servicios como recreación, gastronomía y deportes. También es preocupante el deterioro de los atractivos turísticos tradicionales que caracterizan a la Isla
Frente al empleo y la pobreza rural, de acuerdo con el censo poblacional, la población en edad de trabajar se encuentra en condición inactiva y se evidencian problemas de pobreza y competitividad en la ruralidad. Por un lado, la baja productividad; y por el otro, la alta concentración de la propiedad de la tierra.
En el sector de competitividad e innovación, el Departamento se destaca por una alta calidad en la producción de conocimiento y tecnología, especialmente en el sistema de salud para la primera infancia y en innovación empresarial (Findeter, 2019). Sin embargo, la cobertura en conectividad a internet es muy deficiente y cuenta con una banda ancha muy lenta. El acceso a los servicios de internet en San Andrés es de un 2.67% frente a un promedio nacional del 8.67%.
En la gestión administrativa, San Andrés se caracteriza por un bajo desempeño, debido a la deficiente capacidad técnica de los funcionarios públicos, a problemas de corrupción y a una alta injerencia política. En el ámbito de la infraestructura social y particularmente en agua y alcantarillado, es preocupante la baja cobertura de servicios públicos en la Isla, esta ocupa el puesto 21 con un puntaje de 6,73 sobre 10. Más de la mitad de sus habitantes, no cuentan con acceso a alcantarillado (81%), agua potable (30%) y vivienda. Además, existe un déficit de producción de agua potable, lo cual ocasiona racionamiento.
Así mismo en el sector salud, uno de los mayores rezagos es la alta tasa de mortalidad infantil, debido a las condiciones nutricionales de la madre y los menores. Lo anterior aunado a condiciones de saneamiento básico, acceso a agua potable y a servicios de salud. Así mismo, en cuanto al acceso al servicio de salud, San Andrés presenta un rezago en la afiliación de la población vulnerable al sistema general de seguridad social, ubicándose en el 85% frente al promedio nacional que se encuentra en el 98,85%. Las debilidades institucionales del sector salud se reflejan en la inadecuada vigilancia y control social sobre el desempeño del régimen subsidiado, en la inoperatividad del Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud y el inadecuado proceso de aseguramiento y las dificultades para definir la red de servicios del primer nivel de atención en el Departamento.
El sistema educativo de la isla presenta una escasa oferta de educación superior y de bibliotecas públicas con óptimas condiciones de conectividad. Así mismo, no existe articulación entre la educación básica, media y superior con el contexto pluricultural y bilingüe y con el sector productivo. La tasa de analfabetismo para la población de 15 años en adelante es de 14,3%, superior a la media nacional que se encuentra en 8,4% y la tasa de deserción escolar es del 4,82% mientras que la nacional se ubicó en 4,28%. En cuanto a la cobertura en educación superior el indicador se encuentra en un 20.4% mientras la cobertura promedio nacional es del 33.3%.
En vivienda existe un déficit habitacional que duplica la media nacional tanto en lo urbano como rural. El déficit habitacional urbano se encuentra en el 37% mientras a nivel nacional se ubica en el orden del 27%. En cuanto al déficit habitacional rural en la Isla es del 85.7% mientras a nivel nacional está en el 68.3%. En cuanto a la prestación del servicio de energía eléctrica, esta se caracteriza por no estar conectada a través del Sistema Interconectado Nacional, debido a su condición geográfica, lo cual incrementa el valor del servicio, dificulta la cobertura y la adecuada prestación del mismo, dado que sufren restricciones y por ende están sujetos a horarios
También se presenta una inseguridad fronteriza, marcada por “las limitaciones en el manejo estratégico al tema fronterizo y en la coordinación interinstitucional, así como en las capacidades de la fuerza pública para controlar los límites” (CONPES 3805, 2014). Las principales amenazas que tienen lugar en la isla son el narcotráfico, el contrabando y la delincuencia común. Teniendo en cuenta la ley de régimen especial para fronteras, y los documentos institucionales antes mencionados, se hace referencia a las principales políticas públicas que se han implementado en la Isla.
En turismo, los Gobiernos le han apostado a un plan maestro de turismo que convierta a San Andrés en destino turístico internacional (turismo deportivo, apertura de vuelos comerciales, recuperación del patrimonio arquitectónico tradicional), en el cual sus ejes principales sean un turismo que se haga a partir y respetando la riqueza cultural de San Andrés y que sea compatible con el medio ambiente. Así mismo el actual Gobierno en asocio con Findeter y teniendo en cuenta que Colombia ha venido experimentando un crecimiento en la exportación de bienes y servicios creativos vienen liderando el impulso de las industrias creativas y culturales “mediante un sistema de asistencia técnica, financiación y ejecución de proyectos innovadores” (Findeter, 2019, p. 19) o mejor conocida como Economía Naranja.
En política de educación y TICS, la política se ha enfocado en ampliar la cobertura en educación básica primaria, secundaria, técnica, tecnológica y superior en el marco del programa Jóvenes en Acción. Así mismo, en garantizar la conectividad mediante la conexión a fibra óptica y la instalación de los kioscos Vive Digital, acompañado del programa computadores para educar. Estrategias que vienen ayudando a la alfabetización digital. También se implementó un proyecto de etnoeducación, plurilingüe e intercultural y en el marco de este proyecto se institucionalizó la cátedra afrocolombiana, de tal manera que la educación esté acorde con el contexto sociocultural del Departamento. Asimismo, la formación de licenciados plurilingües que no solo dominen el inglés y el español, sino también las lenguas nativas.
En materia de empleo, se ha centrado en promover condiciones que aumenten las posibilidades del desarrollo económico disminuyendo los costos de producción y transacción (a través de instrumentos como la exenciones impositivas, incentivos tributarios para la creación de nuevas empresas, capital semilla, establecimiento de zonas francas, producción regional de insumos y energía, entre otras), de modo que, se incremente la inversión pública y privada en los renglones que presentan ventajas comparativas y así se dinamice el mercado laboral. La política también le apunta a fortalecer un observatorio de empleo que articule la información sobre oferta y demanda de puestos de trabajo. También se han abordado estrategias de empleabilidad como el mantenimiento de vías con participación comunitaria, el fomento a la microempresa turística capacitando a los microempresarios en actividad turística, y la modernización a la actividad pesquera con transferencia de tecnología.
En empleo rural se vienen priorizando aquellos proyectos de desarrollo agropecuario y rural que se encuentran enfocados en sustitución de cultivos ilícitos (granjas porcícolas, artesanías, proyectos productivos agroindustriales). Asimismo, frente al empleo agrícola, el gobierno lidera una iniciativa de generar un modelo de desarrollo comercial agrícola en los espacios periurbanos (es decir, aquellos que están situados es la periferia de la ciudad) a partir de la comercialización de los productos en la Isla y sin intermediarios.
Las políticas en salud han tenido dos enfoques: uno que se concentra en mejorar la infraestructura y la red hospitalaria, y el otro enfoque centrado en la calidad de la atención y prevención. En infraestructura se han invertido recursos en adecuación de la planta física del hospital departamental Timonthy Britton, los puestos y centros de salud y la construcción de un laboratorio de salud pública departamental. En cuanto al servicio de salud, el apoyo para la formulación e implementación del plan de atención básica con una ampliación y renovación de afiliación al régimen subsidiado en salud.
En el ámbito de fortalecimiento institucional, la política ha girado entorno a trabajar en mejorar las capacidades de planificación territorial y una debida articulación interinstitucional con los diferentes niveles del Gobierno Nacional, que conlleve a una mayor presencia del Estado. Para ello se viene capacitando a los funcionarios públicos a través de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Del mismo modo, se viene financiando un programa de lucha contra la corrupción con el fin de identificar los focos institucionales de corrupción y crear instrumentos que faciliten la transparencia, el seguimiento y el control ciudadano.
Frente a la política de agua potable, energía, alcantarillado y vivienda, los Gobiernos han implementado un esquema público-privado que preste los servicios de electricidad, agua, alcantarillado y disposición de residuos sólidos para mejorar la eficiencia y calidad de estos. También se busca fortalecer capacidades para generar energía renovable desarrollando la energía eólica, la energía solar y la energía térmica del océano.
Particularmente en vivienda, los Gobiernos le han apuntado a mejorar las viviendas existentes y a incentivar programas de construcción de vivienda nueva. Actualmente, se pretende generar un proyecto de desarrollo urbano de viviendas bioclimáticas con conectividad y acceso a servicios públicos
Y finalmente, la política de seguridad se ha contemplado desde varios ejes: seguimiento al delito, aumento del pie de fuerza de la Policía Nacional para que se dediquen a la policía comunitaria, construcción de estaciones de policía, incremento del control del tráfico internacional fortaleciendo la coordinación entre entidades nacionales e internacionales por el paso fronterizo y, por último, incluir al Gobernador y al Alcalde dentro de la institucionalidad creada en la “ley anticontrabando” para coordinar acciones que permitan combatir este fenómeno.
Se puede señalar que la soberanía que debe ejercer el Estado colombiano sobre la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina va más allá de la presencia de las fuerzas militares en el territorio. Actualmente, a causa de la pandemia la Isla se encuentra en lo que Kent Francis, primer gobernador de San Andrés (1991), denomina un “Aneurisma Social”. Y el único camino que ayudará a que este aneurisma no estalle, es la salida institucional que se debe dar a esta crítica situación, robusteciendo la presencia estatal con políticas públicas que permitan reactivar la economía no solo desde el turismo y el comercio, sino también desde otros sectores como el agrícola (producción de alimentos), ambiental (preservación y cuidado el medio ambiente) y la producción de energías alternativas, entre otras. Así mismo la urgencia de adoptar estrategias de intervención social que se ajusten a las características insulares del territorio y a su posición geoestratégica.
Entender la dinámica fronteriza de Colombia implica revisar hechos históricos que han determinado su relación con los vecinos, la pérdida de Panamá, la guerra con el Perú, el conflicto armado interno y, recientemente, el diferendo limítrofe con Nicaragua y que han marcado los 210 años de vida republicana del país en lo que a sus relaciones de vecindad se refiere. Para Ramírez (2006) “las Fronteras Nacionales son más que los límites terrestres, y están definidas por las interacciones poblacionales; ambientales; comerciales y de seguridad” (p. 30). Y es quizá en el poco entendimiento de las diferentes dinámicas fronterizas en lo que ha fallado el Estado Colombiano a la hora de definir una política estatal de fronteras.
La Constitución Política colombiana de 1991 establece en su Artículo 9, como se mencionó anteriormente, que uno de los principios orientadores de la Política Exterior del país es la integración con América Latina y el Caribe, ya que se considera a Colombia como parte íntegra de lo que se denomina “El Gran Caribe”, que no es más que esa zona geográfica que abarca desde Quintana Roo en México hasta Salvador de Bahía en el Brasil, pasando por las Antillas Mayores y Menores, Venezuela y Colombia.
El Tratado Esguerra Bárcenas, firmado en 1928 y que define los límites entre la República de Colombia y la República de Nicaragua, es un texto que abarca aspectos fundamentales para la comprensión de las dinámicas limítrofes entre ambos país: por un lado, se reconoce la soberanía de Nicaragua sobre la Costa Mosquitia y la soberanía de Colombia sobre la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; y por otro lado, se deja en claro dentro del mismo texto la no vinculación de algunos Cayos como Serrana, Serranilla, Roncador y Quitasueño, toda vez que estos mismos se encontraban, para el momento de la firma del Tratado, en litigio entre Colombia y los Estados Unidos de América.
No fue sino hasta 1980 con la promulgación del Libro Blanco de Política Exterior nicaragüense y después en 1990 cuando el Estado de Nicaragua, representado en el Gobierno a cargo de Violeta Barrios de Chamorro, decidió desconocer el Tratado Esguerra Bárcenas de 1928 y reclamar para su país la soberanía de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así como la de los Cayos Serrana, Serranilla, Roncador y Quitasueño y demás islas e islotes adyacentes, argumentando que al momento de la firma del mencionado Tratado el país centroamericano se encontraba, tal y como lo menciona Bedoya (2014), “invadido y dominado por una política nacional e internacional liderada desde los Estados Unidos, aliado tradicional de Colombia” (p. 266).
Así, el gobierno de Barrios de Chamorro y los siguientes del régimen sandinista, actualmente en el poder en el vecino país, decidieron no sólo desconocer la legitimidad del Tratado firmado en 1928, sino también la validez de la Real Orden de 1803 expedida por el Reino de España y en donde se reconoce que el Virreinato de la Nueva Granada, hoy Colombia, tiene soberanía plena sobre San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los demás cayos e islotes adyacentes. Fue así, como siguiendo una política exterior de Estado establecida en 1980 con la promulgación del Libro Blanco antes mencionado, que el 6 de diciembre de 2001 Nicaragua presentó una demanda formal ante la Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya, Países Bajos, en la que reclamaba, por un lado, la soberanía total sobre San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los demás cayos e islotes adyacentes; y por otro, la delimitación de la frontera marítima entre ambos países, así como de la zona económica exclusiva y la plataforma continental.
A partir de este momento, y durante más de 12 años, ambos países argumentaron ante la Corte Internacional de Justicia diferentes posiciones que trataron de validar sus pretensiones respecto del diferendo limítrofe. Por su lado, Nicaragua se acogió a la Convención Internacional del Derecho del Mar de 1982 y de la que Colombia no hace parte para justificar sus pretensiones ante la Corte. Por el lado de Colombia la defensa del país argumentaba, de acuerdo a lo especificado por Augusto Ramírez Ocampo (2009), que el país, aunque no hubiese ratificado la CONVEMAR de 1982 es respetuoso con el Derecho Internacional Público y que el principio de Uti Possidetis Iuris es aplicable para reclamar la soberanía de un Estado sobre un determinado territorio. Respecto de este tema, Gálvez (2009) insiste en que el Uti Possidetis Iuris “puede ayudar a delimitar las fronteras en un diferendo limítrofe, puesto que la costumbre, como principio de Derecho Internacional Público, es ampliamente aceptada por la comunidad internacional” (p. 10).
La estrategia de defensa de Colombia ante la Corte Internacional de Justicia abarcó, de acuerdo con Navia (2014), cuatro aspectos principales: en primer lugar, se demandó la adhesión del país al Pacto de Bogotá que define los mecanismos de resolución de conflictos limítrofes para el país. Seguido a esto, se declaró una zona contigua integral que consolida la unidad territorial del Archipiélago. Asimismo, la consagración de la Reserva “Sea Flower” como patrimonio de la humanidad por parte de la UNESCO reafirma la importancia de esta zona geográfica para el país. Finalmente, Colombia argumentó que la soberanía de San Andrés Providencia y Santa Catalina además de respetar el Uti Possidetis Iuris mencionado anteriormente, defiende al continente de las ambiciones imperialistas del gobierno de Daniel Ortega Saavedra y el Sandinismo en la región.
Así pues, la Corte Internacional de Justicia (2012) emitió dos fallos sobre el tema, en los que dio respuesta a las pretensiones tanto de Nicaragua como de Colombia. Un primer fallo en el año 2007 en el que se declaraba competente para emitir un fallo de fondo sobre dos cuestiones; por un lado, la soberanía de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, por otro lado, la delimitación marítima de ambos países. Y un segundo fallo de fondo emitido en noviembre de 2012 en el que la CIJ sentenciaba que Colombia ejercía soberanía sobre la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así como de los Cayos e Islotes adyacentes. Y, en segundo lugar, la delimitación de la plataforma continental de ambos países de acuerdo a lo establecido en la Convención Internacional del Derecho Internacional del Mar (CONVEMAR), la cual, a pesar de no haber sido ratificada por el Estado colombiano, tiene todas las normas y principios del Derecho Internacional Público, lo que la hace competente para conocer el caso.
Inmediatamente después de conocer el fallo, el cual vale la pena aclarar es de inmediato cumplimiento y contrario a lo que sucede en el derecho nacional de única instancia e inapelable, el Estado colombiano representado en este entonces por el Gobierno de Juan Manuel Santos Calderón (2010-2018) invitó al Gobierno de Nicaragua a aplicar el fallo mediante la suscripción de un nuevo tratado limítrofe, pues de acuerdo con la Constitución y las leyes colombianas, esta es la única forma de definir las fronteras del país, propuesta ante la cual el Gobierno de Managua y el régimen de Daniel Ortega se han negado en múltiples oportunidades.
Tanto el Gobierno de Santos como el de su sucesor, Iván Duque, hicieron múltiples promesas a la población de San Andrés Providencia y Santa Catalina, un Departamento tradicionalmente olvidado y alejado de la realidad política que se vive en Bogotá, promesas que, hasta el momento, y como lo señala la comunidad raizal sanandresana, “han sido incumplidas al igual que la lucha por los intereses de los pobladores de San Andrés” (Ramírez, Mantilla y Román, 2020 p. 49). Tan es así que de acuerdo con Araiza (2009) aún antes del fallo de la Corte Internacional de Justicia y de las medidas políticas que desde la institucionalidad del Estado Colombiano se tomaron respecto del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina cerca del 42% de la población de la Isla no se sentía ni colombiano ni nicaragüense y prefería ser un Estado independiente que jalonara su propio desarrollo.
Actualmente, existe ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya una segunda demanda de Nicaragua contra Colombia, la cual fue radicada ante este Tribunal internacional el 16 de septiembre de 2013 y que busca que este organismo determine definitivamente la Plataforma Continental y los límites marítimos entre los dos Estados. Colombia pese a haber renunciado al Pacto de Bogotá para argumentar que la Corte Internacional de Justicia no era competente de revisar el caso, se notificó, designó agentes y concurrió a la primera audiencia sobre este nuevo caso, lo que le otorga inmediatamente reconocimiento a la Corte para conocer y fallar sobre este nuevo caso dentro del diferendo.
A manera de conclusión, se puede ver que el Estado colombiano no modificó su política de fronteras después del fallo de 2012 de la Corte Internacional de Justicia, al reconocer que tradicionalmente la Política Exterior Colombiana ha tenido un enfoque de gobierno y no de Estado, haciendo que esta se maneje desde Bogotá teniendo en cuenta la agenda política del Gobierno en el poder y desconociendo las particularidades políticas, económicas, ambientales, sociales y culturales de las zonas de frontera terrestre y marítima del país
Desde que inició su aventura republicana, Colombia se ha caracterizado por ser un país con una política exterior cambiante que responde a los intereses de las élites en el poder y de aquellos grupos de influencia que las rodean y que se han mantenido durante más de 200 años. Quizá el único principio de política exterior que todos los Gobiernos colombianos han aplicado a lo largo de los dos siglos de historia como Estado-Nación es aquel que promueve el respeto por el Derecho Internacional Público como herramienta de diplomacia para el país. De tal manera que Colombia, históricamente y dentro del respeto al Derecho Internacional Público, ha hecho del Uti Possidetis Iuris un principio fundamental de política exterior respetando las leyes internacionales y dotando a sus diplomáticos de herramientas jurídicas en el campo del Derecho Internacional que puedan defender al país (Vélez, 2017).
Es imperativo que Colombia defina una política exterior de Estado como lo recomendó la Misión de Política Exterior liderada por Fedesarrollo en 2010, la cual debe responder no sólo a los intereses de los principales hegemones globales en el poder, sino también a los intereses domésticos, de tal manera que Colombia pueda aglutinar en torno a una noción de país a todos los sectores nacionales, sean de corte público o privado, y dentro de estos intereses por supuesto la política de fronteras e integración regional.
Para que haya una integración regional efectiva es necesario que existan vínculos de confianza entre los países de la región. Razón por la cual, el dinamismo de las fronteras nacionales es de vital importancia para la inserción de Colombia en el escenario regional. Las relaciones de integración regional en el Continente, en el caso colombiano, han estado marcadas por la desconfianza de los países vecinos hacia el mismo país, desconfianza producto de la inestable situación de seguridad que vive el país.
Tras el fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya en el año 2012, Colombia ha enfrentado nuevos retos en términos de política fronteriza. Por un lado, se hace necesario la actualización de las políticas existentes, pero con un enfoque integral y diferenciado con el interior de la Nación y con las zonas fronterizas de los países vecinos. Por otro lado, se hace necesario articular una mayor capacidad institucional de las acciones en las fronteras para fortalecer aspectos como la resiliencia y disminuir las debilidades de las fronteras como casos aislados de la centralización del Gobierno Nacional.
La política de fronteras debe ser una política de Estado que permita un acuerdo a mediano y largo plazo sobre lo fundamental entre los actores públicos y privados que tienen presencia en la vida política, económica, social y cultural del país. Estos acuerdos implican, en primer lugar, una fuerte presencia estatal en la cual converjan el Gobierno Nacional, departamental, local y el sector privado, lo que fortalecerá la articulación interinstitucional y sus capacidades de planeación y gestión. En segundo lugar, se hace necesario promover políticas públicas de inclusión desde la diversidad étnica y cultural que permitan el desarrollo y el crecimiento sostenible de las zonas de frontera. Y, por último, dentro de la política exterior del país se debe considerar a las zonas de frontera como territorios estratégicos que conlleven a la adecuada internacionalización de nuestra nación.
Otro aspecto importante en aras de reforzar la integración regional y las relaciones con los vecinos se ve reflejada en la nueva política colombiana hacia el Caribe, iniciativa que se ha visto reforzada desde que el historiador cartagenero Alfonso Múnera es el Secretario General de la Asociación de Estados del Caribe, foro de cooperación y diálogo político de los países de la Gran Cuenca del Caribe (Ramírez, 2011). Otra poderosa razón por la cual Colombia hizo su reingreso como actor regional al Gran Caribe fue, precisamente, el fallo de la CIJ en el litigio con Nicaragua que redefinió el límite fronterizo entre los dos países y despojó a Colombia de una gran cantidad de territorio marítimo. Quizá este duro golpe a la geografía y geopolítica colombiana ayude a los policymakers nacionales a entender que Colombia es un país caribe y que debe reconocerse y aceptarse como tal ya que, desde tiempos de la Colonia, el país ha compartido con Jamaica y Cuba, dos de los grandes países de la zona, vínculos políticos, históricos y culturales (González, 2006) que son imborrables de la memoria colectiva de los pueblos.
Colombia debe comprender que sus relaciones de vecindad no sólo deben ser vistas como un asunto de seguridad nacional o de límites terrestres, sino que, por el contrario, deben ser estudiadas, comprendidas y formuladas desde un doble enfoque que abarque lo local con lo nacional, puesto que es así cómo se atenderán las necesidades no sólo del Estado Nacional que busca defender su territorio y soberanía desde el punto de vista del realismo clásico de las Relaciones Internacionales, sino también construir lazos de identidades e intereses comunes con los vecinos que ayuden a formular políticas públicas macro para las zonas de frontera que prioricen el beneficio de las comunidades de estas regiones que son, al final de cuentas, las más beneficiadas o perjudicadas en momentos de crisis o prosperidad en las relaciones estatales entre los Estados fronterizos.
El estudio de las Relaciones de Vecindad es vital a la hora de comprender el diseño de la Política Exterior de un país y viceversa. Razón por la cual, para comprender las dinámicas de las Relaciones entre Colombia y sus vecinos se hace necesario conocer y entender las doctrinas de Política Exterior Nacional. Estos presupuestos teóricos son importantes para analizar desde el punto de vista de la integración regional cómo en la actualidad Colombia está construyendo unas relaciones de confianza con sus vecinos que han dado pie a avances importantes como, por ejemplo, el retiro de la demanda que Ecuador había interpuesto ante la Corte Internacional de Justicia contra Colombia por el caso de las fumigaciones con glifosato en las zonas de frontera.
Desde la década de los 90 los diferentes Gobiernos de Colombia promulgaron una serie de documentos de política pública que han legislado sobre la política de fronteras, en conjunto con determinaciones particulares en lo relativo a la Isla de San Andrés Providencia y Santa Catalina, pero aun así el Estado colombiano no ha implementado desde el orden nacional, una política de fronteras efectiva que responda entre otros factores al fallo de fondo de la Corte Internacional de Justicia de la Haya de 2012.
Aún quedan muchos retos para Colombia en relación a su inmersión en la Región y al fortalecimiento de las Relaciones con los vecinos. Por ejemplo, hay que llegar a una serie de acuerdos de cooperación con el Gobierno de la República de Nicaragua que permita en una doble vía, primero el acatamiento del fallo de la Corte Internacional de Justicia y, segundo, el aseguramiento del derecho al trabajo de los pescadores de San Andrés Islas.
Otra tarea pendiente que tiene el Estado Colombiano es involucrar a los países vecinos en el camino del posconflicto que el país va a empezar a transitar, pues la internacionalización del conflicto ha dado pie a que los países del vecindario también deban tomar medidas para prevenir la violencia que exporta Colombia. En este punto en particular es sumamente importante contar con el apoyo de Brasil como hegemón de la región y de los mecanismos del Consejo de Defensa Sudamericano, Organismo que ha sido creado precisamente para hacer de Sudamérica una región no de paz negativa, sino de paz positiva.